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Marine Bourgeois, Sciences Po Grenoble, Pacte-CNRS
L’attribution des logements sociaux fait l’objet d’un imposant arsenal juridique et réglementaire, qui se structure autour de deux catégories d’action publique concurrentes et non hiérarchisées, la mixité sociale et le droit au logement. Face à ces ambiguïtés normatives, les organismes HLM (Habitation à loyer modéré) et leurs partenaires institutionnels définissent les priorités du logement social : ils gèrent les flux d’entrée, qualifient et catégorisent les dossiers, trient et sélectionnent les ménages, afin de placer le « bon » candidat au « bon » endroit. L’absence de définition du principe de mixité, conjuguée à l’incapacité des autorités locales à élaborer des normes d’attribution et à s’imposer auprès des bailleurs sociaux, participent à la construction de stratégies de peuplement.
Si les recherches sur les attributions de logements sont déjà fort nombreuses, elles ont négligé le plus souvent l’étude des pratiques professionnelles. Les salariés du logement social jouent pourtant un rôle central dans les processus d’attribution : ils évaluent les situations pour distinguer ceux qui sont dignes d’être logés de ceux qui ne le sont pas ; ils se servent de caractéristiques visibles, comme la couleur de peau ou la consonance patronymique, pour inférer des caractéristiques non observables, mais pertinentes pour eux, sur les modes de vie et les façons d’habiter.
Combinant analyse des politiques publiques et sociologie du travail, cet article repose sur une enquête ethnographique réalisée entre février 2011 et mars 2015 dans six organismes HLM implantés dans trois villes françaises. Fondée sur des entretiens semi-directifs et des observations, l’enquête a consisté à observer le fonctionnement concret de la chaîne d’attribution, depuis le dépôt de la demande de logement jusqu’à son passage en commission d’attribution. Elle met en lumière trois effets des transformations managériales du travail d’attribution : le durcissement de l’encadrement des agents de terrain, la sensibilité accrue de ces derniers aux enjeux de peuplement et le renforcement des discriminations dans l’accès au parc social.
Réformes managériales, catégorisations des demandeurs et prévention des risques
Les bailleurs sociaux n’ont pas échappé à la « modernisation » des administrations publiques, qui s’est déployée à partir des années 1980. Les réformes managériales y prennent des formes plurielles. Tout d’abord, les modes de recrutement et de formation des agents ont évolué vers une approche plus commerciale du métier. Parmi l’ensemble de nos enquêtés, les nouvelles recrues sont en moyenne plus diplômées que leurs aînés. Elles sont aussi plus souvent spécialistes de l’immobilier. Dotés d’un BEP ou d’un CAP, les agents les plus expérimentés sont, au contraire, majoritairement entrés dans le logement social par hasard.
Les salariés du logement social adoptent trois registres d’action principaux. Le registre administratif, tout d’abord, qui se caractérise par un souci des procédures et un respect des règles : les agents privilégient le contrôle et la vérification des pièces administratives au contact avec les publics. Le registre social, ensuite, qui repose sur une valorisation de la dimension d’assistance de l’activité : les agents se montrent à l’écoute du client, font preuve d’empathie pendant les entretiens et mettent en avant leur « fibre sociale ». Le registre commercial, enfin, qui fait écho à la figure de l’agent immobilier : les professionnels du logement social privilégient alors la commercialisation des logements et la recherche d’efficacité à tout autre objectif. L’enquête pointe des affinités entre ces registres d’action et les trajectoires des agents. Les plus anciens sont, en effet, surreprésentés à proximité du pôle administratif. La génération intermédiaire recourt massivement à la figure du travailleur social, tandis que les jeunes recrues adoptent majoritairement le style commercial. Les évolutions des formations et des modalités de recrutement contribuent à un glissement progressif de ces registres d’action des pôles administratif et social vers le pôle commercial, dans les OPH (de statut public) comme dans les ESH (de statut privé).
Les techniques de marketing et de publicité se sont, en outre, largement diffusées au sein des bailleurs. Des agences territoriales ont été créées pour renforcer la proximité avec les usagers. Des objectifs de résultats et des primes individuelles de performance ont été introduits pour optimiser le traitement des dossiers. Le suivi et l’évaluation des activités s’appuient désormais sur de nombreux indicateurs et tableaux de bord, qui concernent la gestion de la vacance (nombre de propositions faites, nombre de visites réalisées, nombre de dossiers passés en commission d’attribution, nombre d’entrants), les impayés de loyers (nombre de visites à domicile, nombre de clients reçus à l’agence) et les troubles de voisinage.
À des fins de rationalisation, l’organisation du travail d’attribution a également été modifiée dans le sens d’une plus grande polyvalence des tâches. Les chargés d’attribution ne se contentent plus de trier et de sélectionner les demandes, mais partagent leur temps entre la réalisation d’états des lieux, de visites de logement et de contrôles-propreté dans les parties communes. Ils s’occupent de la gestion du précontentieux et des premiers troubles de voisinage. Cette diversification des missions de l’agent HLM répond à une volonté d’amélioration de la « qualité du service rendu ». Pour les équipes de direction, la polyvalence constitue aussi un moyen de « responsabiliser » les agents de terrain, en les mettant en situation de devoir gérer les conséquences de leurs choix.
Combinée à une politique du chiffre, cette nouvelle division du travail impose aux salariés de répondre à l’injonction hiérarchique de « louer au plus vite », tout en limitant les risques locatifs (troubles de voisinage, impayés de loyer). Cette position de « gestionnaire de risques » conduit les chargés d’attribution à formuler des jugements sur les demandeurs de logement du point de vue des risques qu’ils représentent pour le bailleur. Réalisé à partir des informations contenues dans les dossiers et des indices recueillis lors des entretiens en face-à-face, le travail de catégorisation des ménages se structure, dès lors, autour de deux axes principaux – les ressources et les comportements – qui font émerger quatre figures de clients : le « fauteur de troubles » versus le « bon père de famille », le « mauvais payeur » versus le « bon payeur » (voir graphique). Ces figures dessinent un continuum de risques.
Ce graphique a été construit à partir des catégories utilisées par les agents rencontrés lors de l’enquête pour désigner les clients. Certaines catégories sont soulignées en bleu ou en rouge, en fonction de la dimension (ressources ou comportements) qui prime dans la catégorisation des agents. Celles qui ne sont pas soulignées correspondent aux situations dont la qualification mêle les deux dimensions matérielle et comportementale.
En fonction de ces catégories, les agents développent des stratégies de peuplement pour « rééquilibrer » l’occupation sociale des résidences : il peut s’agir de ne pas dépasser certains seuils, de préserver ou de sacrifier des adresses, de regrouper ou, au contraire, de disperser des populations. Pour la majorité des agents, la maîtrise du peuplement représente un « impératif professionnel » qui rend plus « sélectif ». À l’inverse, « faire du remplissage » consiste à « mettre n’importe qui, n’importe où » : c’est prendre le risque d’accroître les dégradations dans les immeubles, de faire fuir les « bons » locataires et de freiner la commercialisation des logements. Tiraillés entre des objectifs contradictoires, les agents HLM se trouvent donc face à un dilemme. D’un côté, ils doivent relouer les logements le plus rapidement possible au risque de dégrader le peuplement du parc social. De l’autre, ils cherchent à maintenir les « équilibres de peuplement » au prix d’une vacance élevée. Cette tension s’est encore accentuée au gré des réformes managériales. Elle dépasse aujourd’hui le clivage entre OPH et ESH, pour concerner l’ensemble des agents HLM, qu’ils perçoivent leur activité comme un travail commercial, social ou administratif.
Les stratégies de peuplement comme modalités de gestion du risque
À un autre niveau, les dirigeants d’organismes élaborent des outils pour agir plus directement sur la distribution socio-spatiale des populations. L’objectif affiché est toujours le même : limiter les conflits de voisinage (registre gestionnaire) et faciliter la commercialisation des logements (registre commercial). Fondés sur des savoirs empiriques, des théories scientifiques (comme celle du tipping point) et des statistiques descriptives, ces instruments visent à identifier les « populations difficiles », classer les immeubles et hiérarchiser les individus.
La qualification des résidences est le résultat d’un exercice collectif mené avec l’appui des agents de terrain. Elle repose sur la perception que ces derniers se font de la vie des immeubles, indépendamment de la localisation des logements et des niveaux de loyer. Les « cibles » identifiées mêlent des références à l’âge (retraité, étudiant), au statut socioprofessionnel (CDI, CDD, intérim, RSA) et à la situation par rapport au logement (sortants de foyer, sortants de prison). Elles font émerger des « groupes à risque », qui révèlent la manière dont l’institution trace les frontières entre les « bons » et les « mauvais » candidats : les premiers sont positionnés sur les immeubles les plus « tranquilles » du parc, tandis que les seconds sont relogés prioritairement sur de « mauvaises » adresses. Cette politique produit des discriminations à l’entrée du parc social et renforce les micro ségrégations au sein de ce dernier, à l’échelle de la cage d’escalier.
Au-delà de leurs objectifs de maîtrise du peuplement, ces instruments possèdent des finalités d’encadrement des personnels, de formation et d’intégration des nouvelles recrues, au sens où ils favorisent l’intériorisation des règles et normalisent les comportements. Ces instruments portent des consignes à destination des agents, qui visent à limiter leur pouvoir discrétionnaire. Au guichet, ils cristallisent de nombreuses critiques. Du point de vue des agents, les consignes sont trop rigides. Elles dévalorisent les jugements de proximité
L’enquête de terrain révèle toutefois que les chargés de clientèle s’y conforment dans leur grande majorité. Les contournements sont peu nombreux et sont même prévus par le bailleur. Combinées au système de primes individuelles, les commissions d’attribution permettent, par exemple, de contrôler et de rappeler à l’ordre les agents de terrain qui s’écartent des consignes fixées. L’encadrement intermédiaire joue également un rôle central dans la mise en conformité des pratiques professionnelles.
Au final, les agents sont pris dans des contraintes institutionnelles particulièrement fortes, qui les conduisent à durcir leurs pratiques de sélection au guichet, que ce soit par l’adoption d’une attitude rigoriste à l’égard de règles de peuplement discriminatoires, par l’exclusion de groupes jugés à risque ou par leur concentration dans les segments les plus dévalorisés du parc social. Ces logiques contribuent à la reproduction et à l’amplification des inégalités et des discriminations dans l’accès au logement social, ainsi qu’au renforcement de ses logiques de ségrégation interne.
Les transformations du modèle HLM au risque du client
La managérialisation du travail d’attribution et la gestion du peuplement s’inscrivent dans une même dynamique. Elles s’imbriquent et se renforcent mutuellement : les instruments de peuplement participent à l’encadrement et au contrôle des pratiques professionnelles, quand les instruments managériaux favorisent la prise en compte au guichet des enjeux de peuplement. Pour comprendre cette relation d’interdépendance, la notion de risque apparaît centrale. Le développement de stratégies de peuplement vise à encourager l’anticipation et la prévention des risques, ceux qui menacent les « équilibres résidentiels ».
Cette question du risque a toujours été présente dans le logement social. Si les populations les plus défavorisées n’étaient pas toujours prioritaires pour accéder au parc HLM, ce dernier s’est construit historiquement sur le principe d’une gestion des risques auxquels étaient exposés les ménages, afin de les protéger des aléas de l’existence. Le basculement du modèle HLM ne tient donc pas à l’émergence du risque, mais plutôt à son inversion. Ce n’est désormais plus le risque pour le demandeur qui est pris en compte, mais celui que ce dernier représente pour l’institution, et qu’il s’agit d’évaluer. Cette inversion du risque s’est trouvée renforcée par les réformes managériales, produisant deux effets : d’une part, l’effritement de la vocation sociale du parc HLM ; d’autre part, le renforcement des pratiques discriminatoires dans le processus d’attribution des logements sociaux.
Une version longue de cette analyse a été initialement publiée sur le site Métropolitiques le 18 mars 2019.